2019年全國安排的新增建設(shè)用地計(jì)劃總量是500萬畝，2017年前的存量土地就已夠地方政府使用兩三年。
近期，各地政府正在加快重大項(xiàng)目開工建設(shè)，加強(qiáng)用地保障成為其中重要一環(huán)。此外，針對(duì)過往土地供應(yīng)中長期存在的深層次問題，自然資源部主導(dǎo)的地方供地指標(biāo)分配政策變革已在醞釀，今年有望推行。
自然資源部新聞發(fā)言人劉國洪在近日的國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制新聞發(fā)布會(huì)上表示，為滿足項(xiàng)目用地合理需求，將加大建設(shè)用地的合理供給。
如何加大供給？主要是兩個(gè)渠道，一是改革增量土地的配置方式，二是加大存量土地的盤活力度。
“總的來看，通過改革增量的配置方式，加大存量的盤活力度，能夠滿足復(fù)工復(fù)產(chǎn)、重大投資項(xiàng)目合理的用地需求�！眲榉Q。
存量土地規(guī)模較大：地方是否缺地？
過去數(shù)年間，國內(nèi)每年批準(zhǔn)新增建設(shè)用地計(jì)劃大約在500萬~600萬畝之間，如果加上對(duì)過往存量土地的利用，每年國內(nèi)城市實(shí)際供應(yīng)建設(shè)用地總量多在700萬~1000萬畝之間。
存量土地還有多少，從數(shù)據(jù)上看較為驚人。
劉國洪透露，從目前掌握情況看，2017年以前批而未供的土地大概還有1450萬畝，“應(yīng)該說存量盤活還有比較大的潛力”。
而2019年全國安排的新增建設(shè)用地計(jì)劃總量是500萬畝，換言之，2017年前的存量土地就已夠地方政府使用兩三年。
所謂批而未供土地，主要是指依法已經(jīng)國務(wù)院或省級(jí)人民政府批準(zhǔn)土地征用或農(nóng)地轉(zhuǎn)用，而未供應(yīng)出去的土地。
為何會(huì)出現(xiàn)批而未供的情況？從實(shí)際操作層面看，批而未供包括兩類情形，一是批而未征，即地塊已經(jīng)被批準(zhǔn)征收了，但由于諸多原因?qū)е挛茨軐?shí)施征地拆遷，也就無法進(jìn)入供地這一環(huán)節(jié)。
另一種情形是征而未供，即土地已經(jīng)征收或進(jìn)行了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，但由于建設(shè)單位本身因市場環(huán)境影響、企業(yè)投資意向變化等因素，原定項(xiàng)目不能繼續(xù)推進(jìn)；或當(dāng)?shù)卣畢^(qū)域發(fā)展方向、城市規(guī)劃等進(jìn)行了調(diào)整，涉及地塊不能再供應(yīng)給原定建設(shè)單位。
批而未供土地的大量存在和閑置，實(shí)際上是一種對(duì)土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。與此同時(shí)，一些地方政府近年來還時(shí)常訴苦缺少土地指標(biāo)，與之形成鮮明對(duì)比。
存量之所以會(huì)積累到如此龐大的數(shù)量，本身就說明這些土地處置有很大難度（可能涉及征地拆遷等問題），加之地方每年都能獲得定量的新增土地指標(biāo)，也就沒有去解決批而未供土地的動(dòng)力和壓力。
要想推動(dòng)地方盤活存量，一個(gè)辦法是與增量掛鉤。如果不改存量，那就減少增量供應(yīng)，如果存量化解好，那就增加增量供應(yīng)。這對(duì)地方而言，壓力和誘惑并存。
2018年，自然資源部針對(duì)“批而未供”問題出臺(tái)《關(guān)于健全建設(shè)用地“增存掛鉤”機(jī)制的通知》，要把批而未供和閑置土地?cái)?shù)量作為重要測算指標(biāo)，逐年減少批而未供、閑置土地多和處置不力地區(qū)的新增建設(shè)用地計(jì)劃安排。
具體來看，明確各地區(qū)處置批而未供和閑置土地具體任務(wù)和獎(jiǎng)懲要求，對(duì)兩項(xiàng)任務(wù)均完成的省份，國家安排下一年度計(jì)劃時(shí)，將在因素法測算結(jié)果基礎(chǔ)上，再獎(jiǎng)勵(lì)10%新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)；任一項(xiàng)任務(wù)未完成的，核減20%新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)。
這一做法效果如何？劉國洪提供了兩組數(shù)據(jù)：2018年消化處置2015年以前已經(jīng)批而沒有供應(yīng)以及閑置的土地分別是360多萬畝和80多萬畝；2019年消化處置2016年以前已經(jīng)批出去但沒有供應(yīng)和閑置的土地，也是360萬畝和80多萬畝，兩年共計(jì)將近900萬畝，相當(dāng)于2019年全國安排的新增建設(shè)用地計(jì)劃總量500萬畝的1.8倍。
深層次改革：土地指標(biāo)供應(yīng)方式謀變
存量土地的大量存在，除了前述直接原因，更深層次的因素還在于土地利用計(jì)劃制訂本身就較為粗放，難言精準(zhǔn)。
過往部委（現(xiàn)自然資源部，以前則是國土資源部）在制訂各省級(jí)土地利用年度計(jì)劃時(shí)，主要參照的是各地歷史數(shù)據(jù)，再根據(jù)當(dāng)?shù)鼗ㄍ顿Y額度、GDP指標(biāo)和人口指標(biāo)等多項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行微幅調(diào)整。
這種結(jié)果會(huì)與實(shí)際用地情況有出入。比如有些地區(qū)近年經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快，土地需求增加較多，但土地指標(biāo)的增幅跟不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。而有的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度慢下來了，建設(shè)項(xiàng)目少了，而土地供應(yīng)卻沒有相應(yīng)調(diào)減，進(jìn)而造成了大量存量土地的出現(xiàn)。
劉國洪表示，今年開始，我們?nèi)∠蛩胤ǚ峙�，改為土地要素、�?jì)劃指標(biāo)跟著項(xiàng)目走，以真實(shí)有效的項(xiàng)目落地作為配置計(jì)劃的依據(jù)，只要是實(shí)實(shí)在在有效的項(xiàng)目，符合規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和用地定額標(biāo)準(zhǔn)就給配計(jì)劃指標(biāo)。通過這一改革，增量的安排上能夠做到更精準(zhǔn)、更有效。
對(duì)于這項(xiàng)改革思路，浙江大學(xué)暨浙江省公共政策研究院研究員楊遴杰認(rèn)為，這個(gè)思路與自然資源部近年來一直提倡的土地供應(yīng)與城市人口增加、與單位用地產(chǎn)出增加相掛鉤的說法吻合，確保指標(biāo)向發(fā)展較快的城市傾斜。
對(duì)于這個(gè)改革方向，業(yè)界也存在一些擔(dān)憂，比如，在實(shí)際執(zhí)行上，可能出現(xiàn)地方項(xiàng)目虛報(bào)數(shù)量進(jìn)而爭取更多土地指標(biāo)的情況，從過往經(jīng)歷看，不少地方每年年初推出的建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量都很龐大，但隨著時(shí)間推移，有不少項(xiàng)目就沒有了下文，不了了之。
對(duì)此問題，楊遴杰對(duì)第一財(cái)經(jīng)表示，其實(shí)不好計(jì)劃的是一些小的企業(yè)投資項(xiàng)目，怎么處理這個(gè)問題有賴于政策上的進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定。
來 源： 第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)
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